Skip to content
ssc.gov.vn
Diễn đàn chứng khoán
Cơ chế pháp lý bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư
270
15/04/2021

Năm 2020, thị trường chứng khoán (TTCK) trở nên sôi động vì chào đón sự gia nhập thị trường của rất nhiều nhà đầu tư (NĐT) mới (hay còn gọi là nhà đầu tư F0). Theo thống kê của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN), tính đến tháng 12/2020, có hơn 2.771 nghìn tài khoản NĐT trên thị trường, trong đó có hơn 2.756 nghìn tài khoản của NĐT cá nhân, chiếm 99,45% tổng số tài khoản, tăng 16,7% so với năm 2019 và đạt tỷ lệ khoảng 2,7% dân số. Mức độ gia nhập thị trường của NĐT cá nhân tiếp tục được dự báo sẽ tăng trưởng trong năm 2021. Số liệu thống kê vào tháng 01/2021 cho thấy, số lượng tài khoản của NĐT đã tăng lên hơn 2.858 nghìn tài khoản, trong đó có 2.843 nghìn tài khoản NĐT cá nhân, tăng 3,13% so với năm 2020. Sự tăng trưởng về số lượng NĐT nói chung và NĐT cá nhân nói riêng là một tín hiệu đáng mừng. Điều đó chứng tỏ niềm tin của công chúng đối với TTCK ngày càng gia tăng cũng như phù hợp với chiến lược phát triển của TTCK Việt Nam đến năm 2025 theo Đề án tái cơ cấu TTCK đến năm 2025 do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt với mục tiêu tăng trưởng số lượng NĐT lên 5% quy mô dân số1.

Thực tế cho thấy sự gia tăng số lượng NĐT đã tạo nên nhiều tác động tích cực đến thị trường, tuy nhiên cũng đặt ra một số thách thức không nhỏ trong việc bảo vệ quyền lợi cho đối tượng này, đặc biệt đối với nhóm NĐT lần đầu tham gia thị trường. Nếu nhìn vào những thay đổi trong khung pháp lý điều chỉnh TTCK tại Việt Nam trong thời gian qua, chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy rằng cơ chế bảo vệ quyền lợi NĐT luôn là một khía cạnh trọng tâm. Bằng chứng là rất nhiều cải cách đã được thực hiện thông qua hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành hướng tới một cơ chế bảo vệ quyền lợi NĐT hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, vẫn tồn tại những khoảng trống pháp lý cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện trong thời gian tới, đặc biệt là đối với cơ chế bảo vệ trực tiếp NĐT.

Bảo vệ quyền của nhà đầu tư cá nhân thông qua cơ chế gián tiếp

Năm 2019, Quốc hội đã thông qua Luật Chứng khoán thay thế Luật Chứng khoán 2006 (được sửa đổi, bổ sung năm 2010) với hàng loạt các quy định nâng cao tiêu chuẩn, chuẩn mực hành xử trên TTCK góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT. Có thể điểm qua 5 nhóm quy định quan trọng sau đây: (i) về chất lượng hàng hóa trên thị trường thông qua nhóm quy định về điều kiện phát hành và niêm yết; (ii) nâng cao chuẩn mực quản trị công ty (QTCT); (iii) nâng cao tính minh bạch thông qua nhóm quy định về công bố thông tin (CBTT) và chuẩn mực kế toán; (iv) nâng cao hiệu quả giám sát thông qua nhóm quy định về hệ thống giám sát; (v) nâng cao kỷ luật thị trường thông qua nhóm quy định về vi phạm pháp luật và trách nhiệm pháp lý.

Thứ nhất, điều kiện phát hành ra công chúng và niêm yết chứng khoán đều được thay đổi theo hướng nâng cao tiêu chuẩn để chứng khoán được phát hành ra và đến tay công chúng an toàn hơn. Điển hình như điều kiện của công ty cổ phần khi phát hành cổ phiếu lần đầu ra công chúng: vốn điều lệ được nâng lên là 30 tỷ đồng (trước đó là 10 tỷ đồng); hoạt động kinh doanh của 02 năm liên tục liền trước năm đăng ký chào bán phải có lãi, đồng thời không có lỗ lũy kế tính đến năm đăng ký chào bán (trước đó chỉ yêu cầu 01 năm) cùng với nhiều điều kiện mới được đặt ra về định lượng cũng như định tính. Đối với hoạt động chào bán chứng khoán riêng lẻ thì chỉ dành cho NĐT chứng khoán chuyên nghiệp hoặc NĐT chiến lược.

Thứ hai, bảo vệ quyền lợi NĐT thông qua việc nâng chuẩn mực về QTCT: Luật Chứng khoán 2019 đã ghi nhận các nguyên tắc căn bản về QTCT đối với công ty đại chúng (CTĐC), các nguyên tắc này khá tương đồng với thông lệ quốc tế. Nội dung này được hướng dẫn chi tiết tại Chương VIII Nghị định 155/2020/NĐ-CP2 và Thông tư 116/2020/TT-BTC3. Theo đánh giá của tác giả, khung pháp lý về QTCT đã được quy định khá đầy đủ và phù hợp với bối cảnh thực tế và khả năng tuân thủ của các CTĐC tại Việt Nam hiện nay. Các khía cạnh về quyền cổ đông, trách nhiệm của hội đồng quản trị, kiểm soát xung đột lợi ích được quy định chi tiết hơn, một số quy định mang tính tùy nghi đã chuyển sang quy định bắt buộc.

Thứ ba, nhóm các quy định liên quan đến minh bạch thông tin: Thông tư 96/2020/TT-BTC4 được ban hành với nhiều sửa đổi, bổ sung hướng đến việc thiết lập luồng thông tin minh bạch, kịp thời trên thị trường như: mở rộng toàn diện đối tượng CBTT; bổ sung các nghĩa vụ của nhiều chủ thể trên thị trường, đặc biệt là CTĐC và tổ chức phát hành trái phiếu; quy định nghĩa vụ CBTT bằng tiếng Anh đối với Sở Giao dịch Chứng khoán (SGDCK), Tổng Công ty Lưu ký và Bù trừ Chứng khoán Việt Nam (TCTLK&BTCK); bỏ quy định về gia hạn báo cáo tài chính (BCTC)… Bên cạnh đó, lộ trình áp dụng các chuẩn mực kế toán quốc tế IFRS cũng được đặt ra thông qua Quyết định số 345/QĐ-BTC5 của Bộ Tài chính về phê duyệt Đề án áp dụng chuẩn mực BCTC tại Việt Nam. Mặc dù chỉ mới dừng ở mức đề án và hoạch định lộ trình nhưng cũng chứng tỏ phần nào những bước đi cụ thể, tuần tự trong việc đề cao tính minh bạch về thông tin để bảo vệ NĐT.

Thứ tư, nhóm quy định về hệ thống giám sát thị trường: Cũng theo thông lệ quốc tế, hệ thống giám sát thị trường tại Việt Nam được tổ chức theo 2 cấp độ: cấp 1 được tiến hành bởi cơ quan quản lý nhà nước thông qua các biện pháp hành chính, cấp 2 được tiến hành thông qua các tổ chức tự quản, các thành viên giao dịch như: SGDCK Việt Nam và các công ty con, TCTLK&BTCK, các thành viên giao dịch. Cơ chế giám sát, phối hợp giám sát được thiết lập chặt chẽ hơn dưới sự điều chỉnh của Thông tư 95/2020/TT-BTC6. Hiệu quả của hệ thống giám sát cũng đã được chứng minh thông qua việc phát hiện nhiều hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể trên thị trường gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT. Ở một góc độ khác, sự phát triển của công nghệ đã tác động không nhỏ đến hành vi giao dịch của các chủ thể trên thị trường, sự phát triển của các hệ thống giao dịch tự động, giao dịch tần suất cao hay sự tham gia của trí tuệ nhân tạo (AI) vào quá trình giao dịch tiềm ẩn những rủi ro về thao túng và trục lợi. Tuy nhiên, những rủi ro này dường như chưa được tiên liệu một cách đầy đủ trong cơ chế giám sát hiện nay7.

Thứ năm, nhóm quy định về vi phạm pháp luật và trách nhiệm pháp lý: Kỷ luật thị trường được siết chặt hơn bằng việc nâng mức chế tài đối với vi phạm pháp luật diễn ra trên thị trường, kể cả trách nhiệm hành chính lẫn hình sự. Luật Chứng khoán 2019 và Nghị định 156/2020/NĐ-CP8 đã nâng mức chế tài xử phạt vi phạm hành chính lên 3 tỷ đồng, một số trường hợp mức phạt tối đa có thể lên đến 10 lần khoản thu trái pháp luật có được từ hành vi vi phạm. Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) cũng đã ghi nhận 4 loại tội phạm trên TTCK, bao gồm: (1) Tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán; (2) Tội thao túng TTCK; (3) Tội làm giả tài liệu trong hồ sơ chào bán, niêm yết chứng khoán; (4) Tội cố ý CBTT sai lệch hoặc che giấu thông tin trong hoạt động chứng khoán. Mặc dù vậy, vấn đề truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các vi phạm trên TTCK vẫn đang gặp một số bất cập trong cơ chế phối hợp điều tra, truy tố.

Có thể thấy, kể từ khi Luật Chứng khoán 2019 cùng với hệ thống các văn bản hướng dẫn chi tiết được ban hành, các biện pháp pháp lý gián tiếp bảo vệ quyền lợi NĐT đã được nâng lên rõ rệt. Hiệu quả thực tế của những biện pháp này ở mức độ nào còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ hấp thụ, hòa hợp giữa các quy định mới với thị trường cũng như khả năng phối hợp với các cơ chế trực tiếp bảo vệ NĐT.

Bảo vệ quyền của nhà đầu tư cá nhân thông qua cơ chế trực tiếp

 Nếu cơ chế gián tiếp bảo vệ NĐT hướng đến việc thiết lập các tiêu chuẩn, chuẩn mực, nguyên tắc của thị trường thông qua trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan thì cơ chế trực tiếp bảo vệ NĐT lấy NĐT là chủ thể trọng tâm. Cơ chế trực tiếp bảo vệ NĐT hướng đến việc thiết lập các quy định pháp lý về quyền và biện pháp bảo vệ quyền của NĐT cùng với việc hình thành các tổ chức hành động vì quyền lợi của NĐT.

Về tư cách pháp lý của NĐT: Theo kinh nghiệm của các nước có TTCK phát triển, bên cạnh các quy định bảo vệ gián tiếp NĐT thông qua hệ thống quy định điều chỉnh về chứng khoán và TTCK, NĐT cá nhân còn được bảo vệ trong khuôn khổ của một đạo luật riêng về bảo vệ NĐT hoặc đạo luật về bảo vệ người tiêu dùng9. Điển hình như tại Đạo luật bảo vệ người tiêu dùng (giao dịch công bằng) của Singapore hay Luật bảo vệ NĐT Chứng khoán 1970 của Mỹ. Tại Anh, việc bảo vệ NĐT được điều chỉnh trong khuôn khổ của Đạo luật về thị trường và dịch vụ tài chính (Financial Services and Markets Act - FSMA) cũng với cách tiếp cận cho rằng NĐT là một người tiêu dùng và được hưởng các biện pháp bảo vệ đặc thù dành cho người tiêu dùng.

Tuy nhiên, Luật thực định lẫn thực tiễn xét xử ở Việt Nam hiện nay lại không xem NĐT là một người tiêu dùng, kể cả trong quan hệ sử dụng các dịch vụ do các tổ chức kinh doanh chứng khoán cung cấp (như công ty chứng khoán - CTCK, công ty quản lý quỹ - CTQLQ, ngân hàng lưu ký…). Theo Luật bảo vệ người tiêu dùng 2010, người tiêu dùng được định nghĩa là người mua, sử dụng hàng hóa, dịch vụ cho mục đích tiêu dùng, sinh hoạt của cá nhân, gia đình, tổ chức (Điều 3.1). Dựa trên quy định này, cơ quan tài phán trong một vụ việc tranh chấp giữa một nhà đầu tư cá nhân và CTCK đã không chấp nhận luận điểm của NĐT khi NĐT cho rằng mình có tư cách của một người tiêu dùng. Nội hàm nhận diện người tiêu dùng theo luật thực định chỉ xoay quanh các nhu cầu tiêu thụ giản đơn đã dẫn đến sự ngộ nhận về khái niệm tiêu dùng. Điều này làm cho NĐT bị mất quyền được bảo vệ bởi những cơ chế đặc thù của một người tiêu dùng, điển hình như: quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp, quyền khởi kiện tập thể, quyền được bảo vệ trước những điều khoản bất lợi hoặc không rõ ràng trong hợp đồng, quyền được ưu tiên trong thủ tục khởi kiện (không phải nộp tạm ứng án phí, miễn chứng minh lỗi, áp dụng thủ tục rút gọn trong một số trường hợp). Mặc dù, xét về vị thế, các NĐT cá nhân hoàn toàn yếu thế trong mối quan hệ sử dụng dịch vụ của các định chế kinh doanh chuyên nghiệp như các tổ chức kinh doanh chứng khoán cũng như trong mối quan hệ giao dịch đầu tư với các NĐT chuyên nghiệp. Xét cho cùng, lý do cần phải bảo vệ người tiêu dùng chính là vì tính yếu thế của đối tượng này so với người bán hàng hóa, người cung cấp dịch vụ10. Như đã trình bày ở trên, theo thông lệ quốc tế, khái niệm người tiêu dùng bao trùm lên công chúng đầu tư trong lĩnh vực tài chính, chứng khoán. Tác giả cho rằng, đây là một bất cập cần được hoàn thiện trong lần sửa đổi Đạo luật về bảo vệ người tiêu dùng tại Việt Nam trong thời gian tới.

Về quyền khởi kiện và yêu cầu bồi thường thiệt hại: Quyền khởi kiện của NĐT đã được ghi nhận tại Luật Doanh nghiệp 2020 (quyền khởi kiện của cổ đông), Luật Chứng khoán 2019. Theo đó, Điều 133 Luật Chứng khoán 2019 quy định rõ trong trường hợp NĐT bị xâm phạm về quyền và lợi ích hợp pháp thì việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp hoặc giải quyết tranh chấp được thực hiện thông qua thương lượng, hòa giải hoặc yêu cầu Trọng tài hoặc Tòa án Việt Nam giải quyết theo quy định của pháp luật. Chủ thể xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của NĐT mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, thực hiện các trách nhiệm dân sự khác theo thỏa thuận, theo quy định của Bộ luật Dân sự và quy định khác của pháp luật có liên quan.

Mặc dù vậy, việc thực thi quyền trên thực tế thì không hề dễ dàng. Hiện trạng này thể hiện rất rõ qua đánh giá của Ngân hàng Thế giới trong Báo cáo môi trường kinh doanh năm 2020. Theo đó, chỉ số bảo vệ NĐT của Việt Nam chỉ đạt trung bình 54 điểm (năm 2019 là 55 điểm), đứng thứ 97 trên tổng số 190 quốc gia, trong đó chỉ số mức độ dễ dàng khởi kiện chỉ đạt 2/10 điểm1. Chỉ số này dường như không có sự cải thiện so với những năm trước đó. Điều này không khó hiểu bởi NĐT, đặc biệt là NĐT cá nhân với “phận mỏng cánh chuồn” khi gia nhập thị trường chịu rất nhiều rủi ro từ thị trường lẫn phi thị trường. Hoạt động đầu tư chứng khoán mang tính đặc thù cao, đồng nghĩa các sai phạm vô cùng tinh vi, phức tạp và khó phát hiện. Vì vậy, nghĩa vụ chứng minh vi phạm cũng như chứng minh thiệt hại là một gánh nặng rất lớn đối với NĐT cá nhân, là tảng đá lớn cản đường họ tìm đến các cơ quan tư pháp để yêu cầu bồi thường thiệt hại. Do đó, việc tự mình thực hiện quyền này dường như khó khả thi. Hiện nay ở Việt Nam chưa xuất hiện các tổ chức độc lập bảo vệ NĐT để hỗ trợ NĐT thực thi các quyền cũng như tiến hành các biện pháp bảo vệ. Thêm vào đó, khung pháp lý hiện hành chưa dành sự quan tâm đến phương pháp tính toán thiệt hại của NĐT phát sinh từ các hành vi vi phạm trên thị trường. Trong khi nội dung này là vô cùng cần thiết để hỗ trợ NĐT trong việc thực thi quyền yêu cầu bồi thường bởi lẽ việc chứng minh và tính toán thiệt hại luôn là yếu tố khó khăn nhất, đặc biệt đối với thiệt hại trên TTCK. Theo luật của Nhật Bản, phương pháp tính toán thiệt hại của NĐT được quy định khá chi tiết theo từng hành vi vi phạm tương ứng tại Luật các công cụ tài chính và sàn giao dịch Nhật Bản hiện hành (FIEA)12. Điển hình như trong trường hợp thông tin trong hồ sơ chào bán chứng khoán (Security Registration Statements) hay bản cáo bạch chứa đựng thông tin sai sự thật thì số tiền bồi thường thiệt hại của chủ thể vi phạm sẽ được tính như sau: (1) Giá trị thiệt hại bằng giá trị chứng khoán mua vào từ đợt chào bán trừ cho giá trị thị trường của chứng khoán tại thời điểm mà NĐT yêu cầu bồi thường thiệt hại; hoặc (2) Giá trị bán ra của chứng khoán, nếu chứng khoán đã được bán ra trước thời điểm yêu cầu bồi thường thiệt hại.

Về tổ chức bảo vệ NĐT độc lập: Kinh nghiệm các nước có TTCK phát triển hoặc TTCK mới nổi cho thấy các hoạt động quyền cổ đông và mô hình quỹ bảo vệ NĐT, công ty bảo vệ NĐT phát huy nhiều tác dụng hiệu quả, không chỉ đối với NĐT mà còn đối với sự phát triển của thị trường nói chung.

Theo đó, Quỹ bảo vệ NĐT thường được đóng góp bởi một phần từ ngân sách nhà nước (tùy mô hình), các thành viên của thị trường như các sở giao dịch chứng khoán (SGDCK), trung tâm lưu ký và bù trừ chứng khoán, các hiệp hội, các trung gian cung cấp các dịch vụ kinh doanh chứng khoán (CTCK, CTQLQ, tổ chức lưu ký,…). Số tiền của quỹ được dùng để chi trả cho các NĐT để thực hiện các hoạt động, dịch vụ phục vụ cho quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT, bù đắp thiệt hại phát sinh từ những sự cố kỹ thuật hay các sai phạm trên thị trường hoặc trong trường hợp các tổ chức kinh doanh chứng khoán bị phá sản. Quỹ này được quản lý bởi một tổ chức quản lý thị trường là các SGDCK hoặc là công ty bảo vệ NĐT.

Công ty bảo vệ NĐT là một mô hình phổ biến tại nhiều quốc gia có thể với tên gọi khác nhau như: Công ty bảo vệ quyền lợi NĐT chứng khoán (Securities Investor Protection Corporation – SIPC) tại Mỹ đã được thành lập từ năm 197013, Trung tâm bảo vệ NĐT chứng khoán (Securities and Futures Investor Protection Center – SFIPC) tại Đài Loan thành lập năm 2002, Công ty Đền bù thiệt hại cho NĐT (Investor Compensation Company Limited - ICC) tại HongKong, Quỹ bảo vệ NĐT Thái Lan (SIPF) hay Công ty Quỹ Bảo vệ NĐT Chứng khoán Trung Quốc (China Securities Investor Protection Fund Corporation Limited). Nhìn chung, công ty này được thành lập với mục tiêu cao nhất là bảo vệ quyền lợi NĐT, đồng thời quản lý Quỹ bảo vệ NĐT, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Hoạt động của công ty này thường tập trung vào các khía cạnh: (i) đền bù thiệt hại cho NĐT khi xảy ra các sự kiện nhất định; (ii) hỗ trợ, tư vấn pháp lý, đại diện NĐT theo đuổi các vụ kiện để bảo vệ quyền lợi; (iii) giám sát thị trường, đặc biệt là các CTCK, tổ chức phát hành; (iv) đào tạo, phổ cập kiến thức cần thiết cho các NĐT. Công ty bảo vệ NĐT có thể tổ chức theo mô hình công ty độc lập, tự quản (mô hình của Hoa Kỳ) hoặc trực thuộc SGDCK (như mô hình của Thái Lan) hay theo mô hình công ty thuộc sở hữu của Nhà nước (mô hình của Trung Quốc).

Tại Việt Nam, cho đến thời điểm hiện tại, vẫn chưa có cơ sở pháp lý cho việc thành lập các tổ chức bảo vệ NĐT như mô hình của các nước. Khi tiến hành soạn thảo Luật Chứng khoán sửa đổi, đã có nhiều ý kiến đề xuất về việc định danh Quỹ bảo vệ NĐT và thành lập một tổ chức độc lập để quản lý quỹ này cũng như tiến hành các hoạt động khác vì quyền lợi của NĐT. Tuy vậy, sau quá trình lấy ý kiến nhiều bên, quy định về Quỹ bảo vệ NĐT đã bị đưa ra khỏi Luật Chứng khoán 2019, chỉ còn lại hai quỹ: quỹ hỗ trợ thanh toán và quỹ bù trừ.

Sự vắng bóng của những hoạt động bảo vệ NĐT được tiến hành bởi những tổ chức độc lập có thể hiểu được trong một thị trường sơ khai như giai đoạn mà TTCK đã trải qua. Hiện tại, TTCK Việt Nam đã trải qua hơn 20 năm hoạt động, mục tiêu đang hướng đến là thoát khỏi thị trường cận biên để ghi tên vào nhóm thị trường mới nổi thì việc trì hoãn sự hình thành của một tổ chức bảo vệ NĐT độc lập là một điều khó có thể tìm được sự luận giải hợp lý nếu đứng từ góc độ của NĐT. Tổ chức bảo vệ NĐT độc lập là một mảnh ghép quan trọng đối với một cơ chế bảo vệ quyền lợi NĐT hiệu quả, chính vì vậy, tác giả cho rằng để TTCK Việt Nam phát triển bền vững thì cần gia cố, gia tăng niềm tin của NĐT bằng việc hoàn thành các mảnh ghép còn khuyết thiếu trong cơ chế bảo vệ NĐT hiện nay.

Các bài viết khác: